di Marco Marazzi
Nel periodo storico in cui "prima gli italiani" ormai trionfa su tutta la linea, sembra fuori luogo parlare di accordi di libero scambio. Poca notizia ha fatto quello con il Giappone, entrato in vigore a febbraio, così come quello con Singapore e quello che, si spera, entrerà in vigore a breve con il Vietnam. Tutti accordi che, come discusso per esempio qui e qui favoriscono o favoriranno il nostro export e gli investimenti reciproci, insomma posti di lavoro. Ma poco importa per chi ci governa.
Quello che però di cui si parla da qualche tempo, ovvero una possibile area di libero scambio tra Unione Europea e Africa, potrebbe avere un impatto molto più profondo non solo sui flussi di merci da e per l'Italia ma anche sull'economia del nostro Sud Italia e indirettamente sulle politiche migratorie. E non si può né deve ignorare.
Ma vediamo anzitutto come stanno le cose, anche perché a parte una menzione da parte di Juncker in un discorso del settembre scorso e qualche accenno successivo in vari dibattiti e convegni in giro per l'Europa, non sembra che per ora ci sia sul tavolo un negoziato reale che potrebbe concretizzarsi a breve.
Partiamo ricordando che la UE da molti anni ha concluso accordi di partnenariato con vari paesi africani (Economic Partnership Agreements- "EPAs") sulla base dei principi generali per i paesi ACP (Africa Caraibi Pacifico) enunciati nella Convenzione di Cotonou del 2000, poi modificata nel 2010. Gli EPAs prevedono già una liberalizzazione degli scambi attraverso riduzioni tariffarie e apertura reciproca dei mercati, ma sono integrati anche da pacchetti che comprendono aiuti allo sviluppo e assistenza tecnica che tipicamente non fanno parte di accordi di libero scambio. Inoltre, gli EPAs sono stati conclusi con gruppi diversi di paesi africani raggruppati a volte sotto un'iniziativa intergovernamentale. Africa Occidentale, Africa Centrale, Africa Orientale e Meridionale, SouthAfrica Development Community, etc. Sul ruolo che gli EPAs hanno giocato finor nello sviluppo dell'Africa le opinioni variano. Lato agricoltura, la Politica Agricola Comune per esempio è stata ritenuta responsabile almeno in parte dei ritardi nello sviluppo del settore export agricolo di alcuni paesi ACP. Detto ciò, i danni fatti dai sussidi all'export di prodotti agricoli europei verso l'Africa si sono ridotti dopo che nel 2014 questi sussidi hanno cessato di esistere. Alcune organizzazioni come Oxfam poi hanno notato che l'impatto di breve termine per alcuni paesi africani non è stato positivo a causa della dipendenza del bilancio statale dai dazi all'importazione che si sono ridotti dopo l'entrata in vigore degli accordi. Dall'altro lato, è generalmente riconosciuto che gli EPAs hanno avuto un ruolo fondamentale per l'incremento del commercio tra Unione Europea e paesi ACP: nel complesso sia le importazioni che esportazioni sono aumentate. Come per ogni analisi controfattuale, è difficile prevedere che livello di sviluppo avrebbero raggiunto i paesi africani interessati senza gli EPAs.
Stante che gli EPAs nel complesso sono strumenti consolidati e testati nel tempo, che cosa spinge ora l'Unione Europea a considerare un approccio diverso?
Ci sono tre sviluppi importanti che hanno portato Juncker a valutare l'ipotesi di un'area di libero scambio con l'Africa.
- Gli accordi di Cotonou scadranno a metà 2020 e quindi si pone il problema della loro successione. Si può continuare con il vecchio modello o meno. A fianco a questi, va ricordato poi che l'UE ha anche concluso accordi commerciali con Algeria, Egitto, Marocco e Tunisia. Tre di questi paesi adesso sono tra i firmatari degli accordi per la creazione dell'AfCFTA (vedi sotto).
- Da circa un decennio ci sono attori non europei sempre più presenti in Africa (la Cina in primis, ma anche la Russia e il Brasile), sia nel settore delle infrastrutture che del commercio e dell'industria. Da ultimo, nel settembre scorso la Cina ha proposto un programma di 60 miliardi di dollari di finanziamenti per lo sviluppo del continente. Sebbene non è chiaro in che tempi e con quali modalità verranno elargiti e spesi questi 60 miliardi la cifra senz'altro ha focalizzato l'attenzione sia dei governi africani che di quelli europei.
- Nel 2018, una cinquantina di paesi africani sotto l'egida dell'Unione Africana hanno firmato un trattato che crea la più grande area di libero scambio del mondo (African Continental Free Trade Area - AfCFTA) che copra una popolazione di 1,2 miliardi di persone. Sebbene varie aree di libero scambio esistevano già tra gruppi di paesi africani, spesso in risposta alla firma degli EPAs con l'Unione Europea, l'AfCFTA è una novità: sia per il numero di paesi coinvolti sia perché si estende anche all'abolizione delle barriere non tariffarie e per una trentina dei firmatari alla libera circolazione delle persone (ricorda qualcosa?). Sebbene non tutti i paesi africani ne facciano parte e anche se ci vorranno anni perché arrivi a pieno regime, la creazione di questa enorme area di libero scambio rende impossibile il rinnovo degli EPAs con le stesse modalità precedenti.
L'intreccio tra accordi esistenti e quelli nuovi che verranno conclusi, cui si aggiunge il quadro regolamentare che prenderà la AfCFTA, nonché la pressione dovuta alla concorrenza cinese richiedono quindi un "upgrading" delle relazioni tra UE e Africa, che passerebbe quindi (e qui il condizionale e d'obbligo) per questo ampio accordo di libero scambio.
Per ora, la proposta di Juncker non ha avuto un seguito concreto. Il tema migratorio è stato più spesso al centro degli incontri bilaterali successivi al discorso di Juncker surclassando quello commerciale. Inoltre, le controparti africane sono e saranno per qualche tempo impegnate a far funzionare in primis l'AfCFTA dal cui successo dipende anche il futuro dell'Unione Africana, che ha spinto molto il progetto e sembra voler giocare il ruolo che la UE ha avuto nel nostro continente.
E' prevedibile però che la nuova Commissione affronti l'argomento già dall'autunno prossimo. Le domande da farsi non sono poche.
Che forma prenderà questo accordo? Sarà il tipico accordo di libero scambio sul modello concluso tra UE ed altri paesi o ricalcherà gli EPAs e quindi conterrà capitoli sulla cooperazione allo sviluppo? Oppure questi verranno gestiti separatamente? E per essere attraente per l'Africa che tipo di liberalizzazione ci deve essere lato UE in termini di dazi e barriere non tariffarie per i prodotti africani? E' dimostrato che l'impatto della liberalizzazione dei commerci tra un'area meno sviluppata ed una molto più avanzata varia a seconda dei casi e può essere più positivo se il paese meno sviluppato è in grado di avviare riforme e porre in essere una sistema di ridistribuzione della ricchezza e di governance interna adatta a creare benefici dagli accordi commerciali. Starà ai paesi africani e soprattutto all'Unione Africana, se riesce a giocare questo ruolo, tutelare anche gli interessi di quei paesi che non ci riusciranno subito.